Деньги для судей

Существующий порядок финансирования судов позволяет исполнительной власти экономить на судебной системе. Чтобы в будущем не столкнуться с кризисом судебной власти, который мы уже однажды пережили в 1996 году, необходимо срочно пересмотреть действующие нормативы.

Конституция РФ в ст. 124 устанавливает, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Хотя указанное положение Конституции непосредственно не закрепляет способ финансирования судов, а отсылает к федеральному закону, оно является ключевым и для определения порядка финансирования судебной власти. Важность этого положения подтверждается также тем, что только в отношении судебной власти установлен принцип достаточного финансирования. Ни законодательные, ни исполнительные госорганы не обладают таким конституционно закрепленным правом.

На сегодняшний день финансирование судебной власти осуществляется в соответствии с Федеральным законом РФ от 10.02.99 № 30 «О финансировании судов Российской Федерации». Данный Закон, состоящий всего из шести статей, устанавливает ряд существенных гарантий обеспечения достаточного финансирования судебной власти, однако некоторые вопросы оставляет без внимания.

Катастрофа с финансированием

Указанным Законом не определено, сколько бюджетных средств ежегодно должно выделяться на финансирование судебной системы. По существу, Закон должен был установить порядок определения объема денежных средств, направляемых в суды и Судебный департамент, например путем установления фиксированного процента совокупных доходов бюджета, ежегодно направляемых на финансирование судебной власти. До сих пор этот вопрос так и не решен. По мнению некоторых авторов, он просто утонул в недрах Минфина. На актуальность данной проблемы неоднократно обращали внимание органы судебной власти.

КС РФ в Постановлении от 17.07.98 № 23-П определил, что Федеральному Собранию следует в законодательном порядке утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 31.12.96 №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
По результатам VI и VII Всероссийских съездов судей было принято решение о поручении Правительству разработать и внести в Госдуму проект федерального закона «О нормативах финансирования судов Российской Федерации».

Прямое указание Закона о судебной системе на необходимость финансирования судебной власти на основе утвержденных федеральным законом нормативов до сих пор не исполнено.
Негативные последствия отсутствия четко установленного порядка финансирования судов особенно болезненно проявились в период экономического застоя 90-х годов, когда суды были фактически лишены средств. Положение с финансированием судебной системы России становилось катастрофическим. Об этом свидетельствует, в частности, Постановление Совета судей РФ от 16.10.96 с красноречивым названием «О кризисе судебной власти в России». В резолютивной части Постановления указывалось, что органы законодательной и исполнительной власти не обеспечивают реализацию требований ст.124 Конституции РФ, и было констатировано практически повсеместное вынужденное прекращение судопроизводства в связи с недофинансированием. При этом подчеркивалось, что вся ответственность за сложившееся положение с осуществлением правосудия ложится на Правительство РФ. Практика же привлечения для обеспечения судебной деятельности иных финансовых средств, кроме как из федерального бюджета, была оценена как не соответствующая Конституции РФ.

Аналогичные решения Совет судей был вынужден принимать и позже. В качестве примера можно привести постановления Совета судей РФ от 20.08.98 о несогласии с сокращением финансирования судебной системы в 1998 г., от 30.10.98, в котором констатировалось: «Руководители судов вынужденно изыскивают денежные средства у местных органов, коммерческих структур, используют иные источники для предотвращения остановки работы судов. Такая практика ставит суды в унизительное положение, подрывает веру людей в беспристрастный и объективный суд, нивелирует принцип независимости судей».

Для того чтобы в периоды экономической нестабильности не мог повториться кризис 90-х годов, а также для того, чтобы у исполнительной власти не было возможности «экономить» на судебной системе, представляется необходимым в приоритетном порядке разработать указанные нормативы финансирования судов.

Непредсказуемый порядок

Попытки разработать такие нормативы предпринимались неоднократно. По поручению Совета судей Судебный департамент разработал концепцию федерального закона «О нормах нагрузки судей арбитражных судов, судов общей юрисдикции, мировых судей, работников аппарата судов и государственных служащих Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации», предусматривающую определение нормативной численности судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции.

Основой данной концепции стала методика определения расходных потребностей по главной статье расходов (оплата труда судей и работников аппаратов судов), на которую приходится более половины всех расходов по разделу «Федеральная судебная система».
Однако Правительство РФ не поддержало законопроект, отказавшись принять на себя долгосрочные обязательства по финансированию определенной в проекте закона штатной численности судей и работников аппаратов. По мнению Правительства РФ, численность судей и работников аппаратов необходимо увязывать с возможностями федерального бюджета на каждый конкретный год.

В итоге финансовое обеспечение судов осуществляется исходя из штатной численности судей и работников аппарата суда. При этом такой порядок, не закрепленный в форме законодательного акта, требует ежегодного подтверждения со стороны исполнительной власти (ст. 108 Закона РФ от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год», ст. 102 Закона РФ от 07.12.2005 «О федеральном бюджете на 2006 год», ст. 114 Федерального закона РФ от 19.12.2006 №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год»).

Данный способ определения расходных потребностей судебной власти в большей степени учитывает необходимость полного и своевременного денежного обеспечения судей и работников аппарата судов. Такие расходы отнесены к категории защищенных и не способствуют решению других важных задач, которые, как правило, финансируются по остаточному принципу.

Полезный источник

В частности, явно недостаточно средств выделяется на капитальное строительство с целью обеспечения судов приспособленными для работы помещениями. Значительная часть судов размещена в зданиях, не позволяющих организовывать деятельность судов в соответствии с требованиями закона. А это прежде всего влияет на качественное отправление правосудия. Для решения таких проблем функционирования судебной власти были разработаны: Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002—2006 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20.11.2001 № 805, Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007—2011 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 21.09.2006 № 583.

В рамках указанных программ удалось профинансировать наиболее важные проекты. Они не могли быть реализованы за счет средств ежегодно утверждаемого бюджета судебной власти ввиду того, что годовое бюджетное финансирование позволяет покрыть самые необходимые текущие расходы судебной власти, в то время как внедрение новых технологий и осуществление крупномасштабных мероприятий требуют дополнительных денежных средств. Одним из результатов стал прорыв в области обеспечения доступного и открытого правосудия посредством использования сети Интернет. Представляется, что подобные задачи целесообразнее всего решать в рамках целевых программ, ориентированных на получение конкретного результата за определенный период времени.

Зарубежный опыт

В настоящее время существуют другие варианты определения расходных потребностей судебной власти. Интересный подход был предложен американской Консультативной комиссией по межбюджетным отношениям. Речь идет о методе репрезентативных расходов (условный объем расходов, рассчитываемый для всех штатов по единой методике, который зависит от объективных факторов, определяющих спрос на «услуги» судебной власти).

Этот метод определения расходных потребностей судебной системы интересен тем, что в его основу положен объективный экономический фактор — потребность населения в судебных «услугах» в конкретном регионе. Использование такого критерия для определения объема финансирования судов способствует осуществлению эффективного и качественного правосудия, ориентированного на потребности гражданина, а следовательно, соответствует конституционно закрепленному принципу приоритета прав и свобод человека.

От количества к качеству

Применяя метод репрезентативных расходов по отношению к российской судебной системе, можно было бы установить следующие факторы для определения нормативов финансирования судебной системы:
— общая численность населения (в определенной местности);
— уровень потребности населения в судебных услугах, рассчитанный, например, по количеству дел, которые рассмотрены в конкретном суде.

Используя данные критерии для определения достаточности финансирования судов, удалось бы достигнуть более точного баланса между спросом на судебные «услуги» и территориальным распределением ресурсов судебной системы, что могло бы обеспечить также равномерную нагрузку на судей в различных регионах.

Например, устанавливая нормативы финансирования судов в зависимости от количества дел, рассматриваемых в судах, необходимо будет рассчитать стоимость рассмотрения одного судебного дела и взять его за единицу измерения. При этом в стоимость рассмотрения одного дела необходимо будет включить стоимость работы судьи, работников аппарата суда и т.д. В результате каждый суд получал бы такое финансирование, которое соответствовало объему выполняемой им работы. Количество судей, работников аппарата суда, а также размер их дополнительного премирования зависели бы от количества рассматриваемых дел в данном суде. В перспективе такой подход позволил бы перейти к ежегодному утверждению бюджета и для каждого суда в отдельности.

Думается, этот подход соответствует современным рыночным отношениям в обществе, так как финансирование любой системы должно осуществляться в зависимости от объема и качества выполненной работы, а не от произвольно определяемого количества ее работников. До настоящего времени в Российской Федерации финансирование госорганов, в том числе органов судебной системы, осуществляется в большей степени по принципу «уравниловки». Такой подход не способствует ни эффективному, своевременному осуществлению правосудия, ни оптимальному распределению бюджетных средств, объем которых, как правило, ограничен.

Поэтому в ближайшее время представляется важным выработать иной алгоритм установления нормативов осуществления правосудия, чтобы обеспечить как полное и независимое его осуществление, так и эффективное, экономичное использование выделяемых финансовых ресурсов.