Взятки гладки

В начале 2009 года вступил в силу программный Федеральный закон «О противодействии коррупции». Важность закрепления механизмов противодействия коррупции, разумеется, несомненна, однако для их успешной работы необходима четкая законодательная регламентация. Не последнюю роль в этом играет установление обоснованных санкций, ответственности за нарушение антикоррупционных норм. Представляется, что реализация нового закона неизбежно столкнется с проблемами, обусловленными недостаточной проработкой данного института.

Без вины виноватые

В ст. 8 Закона о противодействии коррупции речь идет об обязанности лица, претендующего на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, или гражданского (муниципального) служащего представлять сведения о своих доходах, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Не будем касаться вопроса определения круга лиц, в отношении которых устанавливается обязанность государственного или муниципального служащего представлять сведения о доходах, хотя он является очень и очень спорным.

Названный Закон предусматривает, что неисполнение данной обязанности гражданином при замещении указанной должности является основанием для отказа в приеме на государственную или муниципальную службу.

Что касается лиц, уже состоящих на муниципальной службе, то в их отношении за непредставление указанных сведений предусмотрено освобождение от занимаемой должности либо привлечение к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На наш взгляд, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка (Закон называет непредставление указанных сведений либо представление заведомо недостоверных сведений правонарушением).

Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей (ст. 57 Закона о государственной гражданской службе).

Иными словами, обязательным элементом состава дисциплинарного проступка является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться представить такие сведения или представить недостоверные сведения.

Кроме того, согласно действующему законодательству применение мер дисциплинарного взыскания является правом, но ни в коем случае не обязанностью представителя нанимателя (работодателя). Наконец, данная норма прямо противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе и ст. 13 Закона о муниципальной службе, которые устанавливают, что при наличии указанного ограничения (непредставление сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной или муниципальной службе.

По нашему мнению, необходимо внести изменения в Закон о противодействии коррупции и закрепить данную норму в следующей редакции: «Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной ч. 1 настоящей статьи, является основанием для освобождения его от замещаемой должности и увольнения с государственной или муниципальной службы в связи с несоблюдением ограничений, налагаемых государственной или муниципальной службой».

За что увольнять будем?

Рассматриваемым Законом установлена обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Нужно сказать, что в комментируемом Законе достаточно часто используется термин «коррупционное правонарушение», однако легальное его толкование отсутствует. На это, в частности, обращалось внимание и при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы во втором чтении. Действительно, в чем заключается обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя о фактах совершения коррупционных правонарушений, если даже неясно, что собой представляет такое правонарушение?

Далее, Закон прямо предусматривает возможность увольнения государственного или муниципального служащего за несообщение о фактах склонения его к совершению коррупционных правонарушений.
Однако увольнение за совершение дисциплинарного проступка, коим является виновное неисполнение обязанностей гражданской службы, возможно только в случаях, прямо установленных законом. Это вполне согласуется с устоявшейся в теории и практике концепцией увольнения как особой меры дисциплинарного взыскания. Между тем ни Закон о государственной гражданской службе, ни Закон о муниципальной службе такого основания прекращения трудового договора (служебного контракта) не содержат.

В этой связи представляется необходимым внести изменения в названные законы и предусмотреть соответствующее основание увольнения государственного и муниципального служащего. До внесения таких изменений в качестве нормативного основания увольнения за неисполнение указанных обязанностей может выступать ст. 9 Закона о противодействии коррупции, поскольку как трудовым законодательством, так и законодательством о государственной службе допускается расширение установленного перечня оснований увольнения федеральным законом, каковым и является данный акт.

При этом следует учитывать, что согласно Постановлению Правительства РФ «О трудовых книжках» от 16.04.2003 при прекращении трудового договора по специальным основаниям, предусмотренным федеральными законами, в трудовую книжку вносится запись об увольнении со ссылкой на соответствующие статью и пункт определенного федерального закона. Таким образом, в рассматриваемом случае запись в трудовую книжку необходимо будет вносить со ссылкой на ч. 4 ст. 9 Закона о противодействии коррупции.
Необходимо отметить, что поскольку нарушение обязанности сообщать о фактах коррупционного поведения отнесено к дисциплинарным проступкам, то при наложении дисциплинарных взысканий (в том числе и увольнения) необходимо соблюдать правила их применения.
Указанные правила в отношении муниципальных служащих предусмотрены ст. 193 ТК РФ, а в отношении гражданских служащих — ст. 58 Закона о государственной гражданской службе.
Согласно ст. 193 ТК РФ, прежде чем применять дисциплинарное взыскание, работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не представлено, то составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого для учета мнения представительного органа работников. Кроме того, дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка.

В отношении государственных гражданских служащих предусматривается обязательное проведение служебной проверки.

Как обнаружить

Вместе с тем нельзя не отметить, что данное нарушение должностных обязанностей обладает определенной спецификой, связанной со сложностью его выявления. В отличие от традиционных дисциплинарных проступков (прогул, появление на работе в состоянии опьянения, нарушение служебного распорядка и др.) факт несообщения о склонении к совершению коррупционного правонарушения достаточно трудно обнаружить и зафиксировать. В частности, обращение к государственному или муниципальному служащему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений может осуществляться в домашней обстановке, путем телефонного звонка и т.п.

Представляется, что в такой ситуации момент обнаружения данного дисциплинарного проступка вполне может превысить установленные законом шесть месяцев. Было бы целесообразно предусмотреть более продолжительный срок применения дисциплинарного взыскания в указанном случае.

В качестве примера можно привести положения ст. 81 ТК РФ, согласно которым увольнение работника по причине совершения виновных действий, дающих основание для утраты к нему доверия, в случаях когда эти действия совершены вне места работы или по месту работы, но не в связи с исполнением трудовых обязанностей, допускается не позднее одного года со дня обнаружения проступка работодателем.
Наконец, хотелось бы обратить внимание, что в окончательной редакции Закон предусматривает возможность применения к лицу, не сообщившему о фактах склонения его к совершению коррупционного правонарушения, не только дисциплинарных взысканий (как это было в проекте), но и иных мер ответственности, закрепленных действующим законодательством. Однако в настоящее время законодательство иных отраслей не устанавливает ответственность за данное правонарушение.