Земельный коллапс

Совершенствование гражданского законодательства вызывает живой интерес и является серьезным поводом для профессиональной дискуссии.

В земельном праве имеется ряд проблем, порождающих коллизионные ситуации, искажающих действия правовых норм, дезорганизующих процессуальные вопросы или вносящих другие сложности. Но в первую очередь хотелось бы обратить внимание на проблему понятия земли как объекта недвижимости.

Изменчивость земли

Представление о земле как об объекте недвижимости, неверное в принципе, поверхностное по сути, в состоянии нанести серьезный ущерб прежде всего земле как природному ресурсу.
Реально земля всего лишь приобретает свойства объекта недвижимости, когда сформирован земельный участок, являющийся в соответствии с п. 2 ст. 6 ЗК РФ объектом земельных отношений: часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Но и при этом земельный участок продолжает оставаться частью земли в целом как природный объект и природный ресурс (п. 1 ст. 6 ЗК РФ).

Между тем и до выделения земельного участка, и после этой процедуры земля остается природным объектом, претерпевающим постоянные изменения, как самопроизвольные (под воздействием природных факторов — водной и ветровой эрозии, засух, переувлажнения и т.п.), так и возникшие в результате вмешательства человека, в том числе собственника земельного участка. Масштабы этих явлений грандиозны. Природа и человек как бы соревнуются между собой, но эффект природного негативного воздействия усиливается там, где нарушена экология. Поэтому за состоянием земли нужно систематически наблюдать, выявлять тенденции происходящих с ней изменений и своевременно принимать меры по устранению негативных последствий.

Госконтроль и последствия

По закону всей землей как природным объектом и ресурсом должно управлять государство, осуществляя за ее состоянием постоянный контроль (ст. 67 ЗК РФ). Для этого необходимо:

• своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
• информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иные функции государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
• обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

В настоящее время более 70% земель подвергнуты ветровой и водной эрозии, 20% почв переувлажнено и заболочено, 8% — засолено, 44% имеют повышенную кислотность (по данным Приказа Минсельхоза РФ от 25.06.2007 № 342). А поскольку мероприятий по предотвращению деградации земель не проводится, с каждым годом ситуация только усугубляется.

Землеустройство

Представления о землеустройстве тоже трансформировались. Де-факто они свелись к межеванию и составлению кадастровых планов и карт. Деятельность по землеустройству, за исключением оценочной и картографической, перестала быть лицензируемой (Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ). Все юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, Закон № 128-ФЗ вносит неопределенность в правовое пространство землеустроительной деятельности.

Можно в какой-то мере говорить о свободном проведении землеустройства только в части межевания. Но с учетом вида деятельности, используемой информационной базы, назначения работ выполнение землеустройства возможно только госучреждениями.
Как природный объект и природный ресурс земля остается под контролем и в собственности государства. Юридически 92,4% земель находится в государственной и муниципальной собственности и лишь менее 8% в частной собственности (6,2% владеют граждане, 1,4% — юридические лица). Самое время частным собственникам дать особое право, отличное от права собственности, например постоянное владение. Мы понимаем, что здесь присутствует политический компонент и, может быть, ради этого следует пожертвовать юридической корректностью.

По мнению О.И. Крассова, земельные отношения возникают не по поводу земли как природного объекта или природного ресурса, а по поводу конкретного земельного участка.

Но, с другой стороны, мы должны осознавать, что Россия, обладая богатейшим земельным ресурсом, почти в 3 раза превышающим средний мировой показатель (0,85 га на душу населения против 0,32), содержит его в самом неблаговидном состоянии. Сложившийся к настоящему времени порядок государственного управления землей нельзя считать отвечающим остроте проблемы. Нормативная база требует совершенствования, но еще более актуальны структурные изменения в государственных органах, направленные на формирование эффективного управления именно землей в целом, а не землей как имуществом, недвижимостью.

При реформировании законодательства, безусловно, необходимо учитывать опыт управления землей в советский период. В СССР имелись продуманное земельное законодательство, серьезная теоретическая база для решения земельных проблем, а также жесткая вертикаль власти. В современной России этого нет. Всенародным достоянием нужно серьезно управлять, а не надеяться на рыночное регулирование.

А воз и ныне там…

Конституция России закрепляет не только многообразие, но и равенство всех форм собственности на землю. Тем не менее законодательство в основном регулирует вопросы, касающиеся частной собственности. Конституционные положения о разграничении государственной собственности и управлении ею в отношении земли нередко остаются декларацией, не имеющей механизмов практической реализации. За 7 лет с момента принятия Земельного кодекса государственные земли так и не разграничены, и практически всей государственной земельной собственностью распоряжаются органы местного самоуправления, не имея юридических прав и материальной заинтересованности.