Устраняем пробелы в законодательстве

Как известно, одним из наиболее эффективных способов противодействия незаконной миграции в мире признается международное сотрудничество в области реадмиссии. В этой связи Федеральная миграционная служба проводит работу по расширению географии международных договоров в этой области. В настоящее время они подписаны с Европейским сообществом, Литовской Республикой, Королевством Норвегия, Королевством Дания, Республикой Исландия, Социалистической Республикой Вьетнам, Украиной и Республикой Узбекистан.

На практике активно реализуются соглашения с Европейским сообществом и Норвегией. При этом опыт работы по реализации реадмиссионных соглашений демонстрирует ряд пробелов в законодательстве, которые осложняют исполнение международных обязательств РФ, поэтому одним из актуальных направлений работы ФМС России сегодня является совершенствование российского законодательства по вопросам реадмиссии.

С принятием 6 мая 2008 года Федерального закона № 60-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ" и отдельные законодательные акты РФ" термин "реадмиссия" прочно вошел в законодательство страны и закрепился в государственно-правовой терминологии. Цель ФЗ-60 — установить в законодательстве правовые основы для реализации международных договоров о реадмиссии.

Основную новизну в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" внесла статья 32.1. Она определила федеральный орган исполнительной власти, на который возлагаются соответствующие права и обязанности по приему и передаче лиц, подпадающих под действие международных договоров о реадмиссии. Это Федеральная миграционная служба, от лица которой в ряде случаев могут также выступать ее территориальные органы.

В частности, законом определено, что передача иностранного гражданина Россией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии или прием Россией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством РФ в соответствии с международным договором, осуществляет ФМС России или ее территориальный орган на основании решения директора ФМС России или его заместителя. Законом также предусмотрено, что временное размещение иностранного гражданина, подлежащего передаче либо приему в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющего законных оснований для пребывания (проживания) в РФ, осуществляется в специальном учреждении ФМС России, предназначенном для временного размещения указанных иностранных граждан. При этом правом принимать решение о временном размещении иностранного гражданина в специальном учреждении ФМС России на срок, не превышающий сорока восьми часов, наделяется директор ФМС России, его заместитель или руководитель территориального органа ФМС России. На более длительный срок иностранный гражданин может быть там размещен только на основании решения суда. Закон предусматривает, что порядок и условия пребывания иностранных граждан в специальных учреждениях ФМС России, а также порядок охраны этих учреждений устанавливаются Правительством Российской Федерации. Кроме того, законом расширен перечень оснований для отказа в выдаче или для аннулирования разрешения на временное проживание, вида на жительство либо разрешения на работу. Теперь подобные санкции могут применяться в том числе к лицам, которые были приняты Российской Федерацией или переданы ей иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии.

Федеральным законом от 6 мая 2008 г. № 60*ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ" и отдельные законодательные акты РФ" были внесены также дополнения в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114*ФЗ "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ". В частности, законодательно установлена возможность на пять лет запретить въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину либо лицу без гражданства в случае, если в период своего предыдущего пребывания они были приняты или переданы Российской Федерацией в связи с применением международного договора о реадмиссии. Кроме того, введен новый документ, дающий право на пересечение государственной границы иностранному гражданину или лицу без гражданства, которые передаются в порядке реадмиссии российской стороне. Закон закрепил, что эти лица могут въезжать либо выезжать из Российской Федерации на основании проездного документа, предусмотренного в международном договоре о реадмиссии.

Одновременно были внесены отдельные дополнения в Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации". В этом федеральном законе отдельно предусмотрено, что иностранные граждане и лица без гражданства, подпадающие под действие международного договора о реадмиссии, подлежат обязательной дактилоскопической регистрации. При этом в соответствии с новой редакцией статьи 33 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" такие сведения должны быть внесены в центральный банк данных по учету иностранных граждан.

В развитие положений статьи 32.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" Правительством РФ принято постановление от 27 января 2009 г. № 58 "Об утверждении Порядка осуществления охраны специальных учреждений Федеральной миграционной службы, предназначенных для размещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, и иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации". Этот документ определяет, что охрана осуществляется подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации.

Кроме этого, ФМС России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовила проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы". Этот нормативный правовой акт будет определять порядок и условия временного размещения лиц, подпадающих под действие международных договоров о реадмиссии, в специальные учреждения ФМС России, так называемые реадмиссионные центры, порядок их материально-бытового обслуживания, питания и медицинского обеспечения. Проект постановления в настоящее время внесен в Правительство Российской Федерации, его принятие позволит запустить работу специального учреждения ФМС России в г. Пскове.

Как мы отмечали выше, статья 32.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" устанавливает, что размещение лиц, подлежащих реадмиссии, в специальных учреждениях на срок, превышающий 48 часов, осуществляется по решению суда. Вместе с тем в российском законодательстве отсутствуют процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения судами таких дел. В этой связи ФМС России совместно с Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации разработан законопроект, предусматривающий внесение соответствующих изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс. Законопроектом предусмотрено отнесение такой категории дел к делам, рассматриваемым судом в порядке особого производства, а также дополнение ГПК России отдельной главой, призванной регламентировать порядок подачи заявлений о временном размещении лица, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении; содержание такого заявления; сроки его подачи в суд; порядок рассмотрения судом; состав лиц, участвующих в судебном заседании; принятие судом решения по заявлению, а также правовые последствия такого решения суда.

Еще одним законом, требующим внесения изменений и дополнений, является, на наш взгляд, Федеральный закон "Об актах гражданского состояния". При вынесении решений по ходатайствам (запросам) о реадмиссии, поступающим в ФМС России на основе соответствующих международных договоров, одна из основных задач — определение наличия либо отсутствия гражданства Российской Федерации у лица, предполагаемого к реадмиссии в Российскую Федерацию. Поскольку у подавляющего большинства лиц, в отношении которых поступают ходатайства о реадмиссии, отсутствуют документы, удостоверяющие личность, ФМС России проводит соответствующие проверки. Для их полноты и всесторонности важна информация о регистрации актов гражданского состояния лиц, предполагаемых к реадмиссии в Российскую Федерацию. Сегодня закон не обязывает руководителя загса сообщать такие сведения по запросу федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и его территориальных органов. В этой связи ФМС России совместно с депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации подготовила законопроект, устраняющий данные правовые пробелы.

Международное сотрудничество в сфере реадмиссии предполагает обмен между государствами-участниками информацией, содержащей в том числе персональные данные лиц, подлежащих реадмиссии. При этом в соответствии с частью первой статьи 6 Федерального закона "О персональных данных", их обработка может осуществляться оператором только с согласия субъектов персональных данных. Практика реализации международных договоров о реадмиссии показывает, что в подавляющем большинстве случаев лица, подлежащие реадмиссии, не выражают желания вернуться на территорию запрашиваемого государства и всячески уклоняются от сотрудничества с миграционными органами. От них очень трудно получить согласие на обработку их персональных данных. Помимо этого, реадмиссионные соглашения в ряде случаев заключаются с государствами, не обеспечивающими необходимой защиты прав субъектов персональных данных, т.е. не имеющими законодательства о персональных данных и не являющимися участниками соответствующих международных договоров.

Для возвращения в такие государства незаконных мигрантов, являющихся их гражданами или прибывших непосредственно с территории этих государств, возникает необходимость направлять их компетентным органам ходатайства (запросы) о реадмиссии, содержащие персональные данные таких лиц. Для урегулирования таких проблем ФМС России совместно с депутатами Государственной Думы разработала законопроект, вносящий изменения и дополнения в Федеральный закон "О персональных данных".

С учетом того, что Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" решение основных задач по реализации международных договоров о реадмиссии возложено на ФМС России, возникает необходимость наделить службу компетенцией и полномочиями по принятию соответствующих решений. С этой целью служба разработала и внесла в Правительство РФ проект указа Президента РФ о внесении изменений и дополнений в Положение о Федеральной миграционной службе. Документ предусматривает выполнение ФМС России следующих полномочий:

1. Организация и осуществление:

* принятия от компетентных органов иностранных государств ходатайств (запросов) о реадмиссии;
* проверки фактов и документов, представленных для обоснования ходатайств (запросов) о реадмиссии компетентными органами иностранных государств, и в случае необходимости истребование дополнительных сведений в соответствующих государственных органах;
* подготовки и направления компетентным органам иностранных государств ходатайств (запросов) о реадмиссии;
* передачи иностранных граждан или лиц без гражданства Российской Федерацией иностранным государствам и приема Российской Федерацией граждан РФ, иностранных граждан или лиц без гражданства, передаваемых иностранными государствами России.

2. Организация учета и фотографирования иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче иностранным государствам и принимаемых из иностранных государств; временного размещения таких лиц.

3. Принятие решений о передаче иностранных граждан и лиц без гражданства иностранным государствам или приеме граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, передаваемых иностранными государствами Российской Федерации в соответствии с международными договорами.

Принятие указанных нормативных правовых актов позволит ФМС России существенно повысить эффективность реализации международных договоров РФ о реадмиссии, что, в свою очередь, будет способствовать дальнейшей стабилизации миграционной ситуации в нашем государстве.