Искаженный норматив

Одна из насущных проблем, стоящих как перед исполнителями коммунальных услуг, так и перед ресурсоснабжающими организациями, — несоответствие нормативов потребления коммунальных услуг их фактическому потреблению. Для РСО этот вопрос актуален и в свете складывающейся в некоторых округах арбитражной практики, в соответствии с которой расчеты между РСО и исполнителями должны вестись на основании установленных органами местного самоуправления нормативов потребления коммунальных услуг.

Действующие Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 306, позволяют вводить такие нормативы, которые были бы максимально приближены к действительности.
Так, Правила оговаривают возможность применения при расчетах нормативов трех методов: метода аналогов, экспертного и расчетного методов.
Первые два дают результат, наиболее близкий к реальности. Однако на практике они применяются крайне редко, так как весьма трудозатратны и требуют проведения сложных и длительных процедур. Поэтому уполномоченные органы, которым п. 24 Правил дает возможность самостоятельно определять, какой именно метод (или их сочетание) будет использоваться при расчете нормативов, предпочитают применять расчетный метод.

Расчетный метод

Одним из ключевых значений, используемых при определении нормативов холодного и горячего водоснабжения расчетным методом и непосредственно влияющих на итоговый размер норматива, выступает коэффициент n — количество процедур пользования одним водоразборным устройством за семь дней. Применение данного коэффициента предусмотрено формулами, содержащимися в п. 16 и 17 приложения к Правилам.
Очевидно, что необоснованное завышение коэффициента n приведет к тому, что потребитель будет вынужден оплачивать коммунальные услуги, которые он фактически не потреблял, занижение — к росту текущей дебиторской задолженности исполнителя перед РСО или даже к убыткам РСО (в случае если РСО ведет расчеты с исполнителями по нормативам и при этом условия договора ресурсоснабжения не предполагают возможности проведения корректировок итогового размера платы за отпущенные ресурсы на основе показаний общедомовых приборов учета или расчетных методик).
Таким образом, коэффициент n, входящий в формулы п. 16 и 17 приложения к Правилам, по сути является ключевым параметром, от которого напрямую зависит итоговый размер платы за коммунальные услуги и экономическая эффективность деятельности исполнителей и РСО.
Однако, несмотря на всю неоспоримую важность коэффициента n, ни Правила, ни иные законодательные акты никак не регламентируют порядок его определения.
На практике такое отсутствие правового регулирования влечет за собой многочисленные злоупотребления со стороны уполномоченных органов, обусловленные в том числе и политическими соображениями, которые выражаются в произвольном установлении нормативов, заведомо не отражающих фактическое потребление. Тем самым, беспочвенно придавая нормативам «социальную» направленность, уполномоченные органы перекладывают бремя субсидирования населения на плечи исполнителей и РСО, самоустраняясь от решения социальных вопросов.
Можно ли признать такую практику законной?

Сомнительная практика

На первый взгляд уполномоченный орган ничего не нарушает, определяя рассматриваемый коэффициент произвольно, исходя из своих внутренних представлений о «нормальном» и «обычном» количестве процедур за семь дней.
Но для того, чтобы нормативный акт об установлении нормативов был законен, он должен соответствовать не только жилищному законодательству, но и гражданскому, в том числе и ГК РФ, п. 1 ст. 454 которого исключает возможность неоплаты товара, фактически переданного покупателю (при условии надлежащего качества товара, его комплектности и т. д.). Аналогичная норма содержится и в п. 1 ст.539 ГК РФ. Что касается отношений исполнитель — потребитель, здесь действуют нормы главы 39 ГК РФ, согласно которым надлежащим образом оказанные услуги также подлежат оплате в полном объеме.
Следовательно, установив нормативы, базируясь на необоснованно заниженном коэффициенте n, уполномоченный орган тем самым нарушит требования ГК РФ об обязательности оплаты фактически переданных товаров и оказанных услуг.
Также не следует забывать и об абз.2 п. 2 ст. 1 ГК РФ, в силу которого гражданские права могут быть ограничены по федеральному закону и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В данном случае действия уполномоченного органа по расчету норматива исходя из заниженного коэффициента n фактически будут необоснованно ограничивать гражданские права РСО и исполнителей на товары и услуги, ими производимые/оказываемые, вынуждая частично безвозмездно передавать в собственность контрагентов товары / оказывать им услуги.
Кроме того, частичная безвозмездность отношений между РСО и исполнителями, являющимися коммерческими организациями (например, управляющими организациями), должна быть квалифицирована как дарение, что, помимо всего прочего, противоречит также и ст. 575 ГК РФ.
На все изложенные доводы можно возразить — о какой безвозмездности в данном случае вообще может идти речь, если Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 (Правила предоставления коммунальных услуг), оговаривают применение нормативов только в качестве способа определения размера текущего потребления и ежемесячных платежей, а итоговое потребление, подлежащее оплате, устанавливается без какого-либо участия нормативов, на основании производимых корректировок, которые в свою очередь осуществляются исходя из показаний приборов учета или расчетных методик?

В поисках исходного параметра

Если буквально воспринимать содержание Правил предоставления коммунальных услуг, то так оно, казалось бы, и есть. Однако Минрегион России, уполномоченный давать официальные разъяснения по применению Правил предоставления коммунальных услуг, так не считает — его Письмо от 28.05.2007 № 10087-ЮТ/07 позволяет РСО применять расчетные методики, по результатам применения которых исполнитель вправе скорректировать размер платы за коммунальные услуги, лишь в том случае, если на возможность их использования прямо указано в договоре ресурсоснабжения.
С учетом складывающейся арбитражной практики легко можно представить себе ситуацию, когда исполнитель не способен сделать корректировку, так как РСО не может предъявить ему к оплате сумму фактически потребленных ресурсов. Принимая во внимание разъяснения Минрегиона России и ряд примеров арбитражной практики, такая ситуация возможна в случае, когда в договоре ресурсоснабжения прямо не прописано, что при отсутствии приборов учета расчеты ведутся по утвержденным Госстроем методикам.
В целях недопущения нарушения федерального законодательства и прав и законных интересов РСО и исполнителей уполномоченные органы обязаны применять при расчетах такой коэффициент n, который максимально соответствовал бы действительности, объективно оценивая количество процедур использования населением водоразборных устройств, а не рассчитывать нормативы на основании произвольно взятых и никак не обоснованных цифр.
Если уполномоченными органами при расчетах все же был принят коэффициент n, явно заниженный относительно действительности, РСО или исполнитель вправе обратиться за защитой нарушенного права в суд с требованием о признании соответствующего нормативного акта недействующим. При этом заявитель будет находиться в гораздо более тактически выгодном положении, чем уполномоченный орган, принявший оспариваемый акт, так как в соответствии со ст. 65 и 194 АПК РФ бремя доказывания того, что принятый при расчетах коэффициент обоснован, будет возложено на уполномоченный орган. «Презумпция виновности» уполномоченного органа значительно облегчает заявителю процесс отмены заниженных нормативов и теоретически должна дисциплинировать уполномоченные органы и настраивать их на установление действительно обоснованных нормативов.
Однако, к сожалению, на практике в ходе рассмотрения судебных дел об отмене незаконно заниженных нормативов от представителей уполномоченных органов зачастую можно услышать фразы типа «сколько хотим, столько и устанавливаем», «скажите спасибо, что хоть столько установили», «могли бы вообще коэффициент единицу применить» и т. д. Как правило, суды при этом встают на сторону заявителя, ведь подобная аргументация не может подтвердить обоснованность применявшихся при расчетах коэффициентов.
Сам собой возникает вопрос: а какой же тогда надо применять коэффициент, откуда брать этот исходный параметр?
Пример признанного судом законным способа определения коэффициента n можно увидеть в Постановлении ФАС СЗО от 29.11.2007 № А66-4909/2007. Суд указал, что «определение данного показателя органом местного самоуправления по результатам опроса населения города Бежецка не противоречит какому-либо правовому акту». Это не только не противоречит законодательству, но и полностью соответствует здравому смыслу. Также разумно применять при расчете коэффициента n данные органов статистики, которые достаточно правдоподобны и объективны.
Установление коэффициента n на основании санитарно-гигиенических норм тоже можно признать обоснованным, но применяться он должен с обязательной поправкой на климатические условия и социально-культурные особенности проживающего в жилищном фонде населения, что в итоге снова приводит нас к необходимости статистических и социологических исследований.
Несмотря на то, что выход из сложившейся ситуации имеется, отсутствие правовой регламентации порядка определения нормативного количества процедур пользования одним водоразборным устройством за семь дней в любом случае представляет собой явную недоработку законодателя. В данном случае мы имеем дело с академическим примером пробела в праве, который подлежит восполнению.