Путаница с проверками

С 1 мая 2009 г. вступило в силу большинство положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Несмотря на достаточно небольшой период действия данного Закона, в судебной практике уже обозначились некоторые проблемы, связанные с его применением.

Сфера регулирования

Прежде всего представляет интерес возможность применения положений Закона в отношении проводимых административными органами проверок, по результатам которых выносятся решения о привлечении субъекта предпринимательской деятельности к административной ответственности.

Этот вопрос породила практика арбитражных судов по проблеме использования в аналогичной ситуации Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», на смену которому пришел ныне действующий Закон.

В практике арбитражных судов широкое распространение получил подход о неприменении положений ФЗ № 134-ФЗ к отношениям, обусловленным выявлением административных правонарушений и привлечением к административной ответственности (постановления ФАС ДВО от 14.02.2007 № Ф03-А59/06-2/4625, ФАС СЗО от 26.03.2007 № А26-8897/2006-26, ФАС ВСО от 19.04.2007 №А19-24827/06-39, ФАС МО от 30.12.2008 № КА-А40/12544-08, ФАС УО от 31.03.2009 № Ф09-1766/09-С1). В качестве обоснования такого подхода подчеркивается, что административный орган действует согласно положениям КоАП РФ, вследствие чего иное законодательное регулирование неприменимо.

Данный подход не лишен недостатков. Действительно, предметом регулирования законодательства об административных правонарушениях, к которому в силу положений ст. 1.1 КоАП РФ относится Кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ, является в том числе порядок производства по делам об административных правонарушениях (ст. 1.3 КоАП РФ). Однако возражение вызывает отнесение к производству по делу об административном правонарушении проводимой административным органом проверки. По ч.4 ст. 28.1 КоАП РФ (в ред. ФЗ от 24.07.2007 № 210-ФЗ) дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

• составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
• составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст.27.1 КоАП РФ;
• составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
• вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 настоящего Кодекса;
• оформления предупреждения или наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, если по ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не оформляется;
• вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, приведенном в ч. 3 ст.28.6 Кодекса.

Таким образом, проверочные мероприятия административного органа, проводимые до названных обстоятельств, не могут быть расценены в качестве действий, осуществляемых в рамках производства по делу об административном правонарушении, независимо от того, что возбуждение производства по делу об административном правонарушении и рассмотрение дела явились результатом таких проверочных мероприятий, поскольку последние предшествуют моменту, с которого дело об административном правонарушении считается возбужденным.

Иногда положения утратившего силу Закона применялись судами только к отношениям, возникающим в ходе проведения государственными уполномоченными органами проверочных мероприятий по соблюдению хозяйствующими субъектами обязательных требований к их товарам, услугам (Постановление ФАС ВСО от 16.04.2009 №А19-14329/08-36-Ф02-1403/09). Подобное толкование основано на понятии государственного контроля (надзора), содержащемся в ст. 2 Закона. Из-под сферы действия рассматриваемой редакции Закона таким образом выводились случаи проведения проверок, не связанные с проверкой соблюдения субъектами предпринимательства требований к их товарам и услугам.

В ныне действующем Законе понятие государственного контроля (надзора) указанным предметом не ограничено (п. 1 ст. 2). Термин «проверка» также сформулирован более широко и представляет собой совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (п. 6 ст. 2).

В этой связи при решении вопроса о применении Закона от 26.12.2008 №294-ФЗ следует исходить из сферы его регулирования (ст. 1). Так, если проверка не подпадает под перечень, указанный в ч. 3 ст. 1 Закона №294-ФЗ (исключения из сферы применения закона), то отсутствуют основания для вывода о нераспространении каких бы то ни было из вступивших в силу положений Закона № 294-ФЗ на проверки, проводимые административными органами, результатом которых явилось возбуждение производства по делу об административном правонарушении. Если же проводимые мероприятия включены в упомянутый перечень, то положения Закона, предписывающие порядок организации и проведения проверок, к ним не применяются.

Согласование с прокуратурой

Еще одним моментом, представляющим немалую практическую значимость, является вопрос о времени вступления в силу нормы о необходимости согласования с органом прокуратуры внеплановой выездной проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся к субъектам малого или среднего предпринимательства (ч. 5 ст. 10 Закона).

Частью 5 ст. 10 Закона закреплено правило, по которому внеплановая выездная проверка названных лиц может быть проведена по основаниям, перечисленным в подпунктах «а» и «б» п. 2 ч. 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Статья 10 «Организация и проведение внеплановой проверки» вступила в силу с 01.05.2009 (ч. 1 ст. 27 Закона). Вместе с тем согласно ч. 5 ст. 27 Закона его положения, оговаривающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не действуют до 01.01.2010 при осуществлении видов государственного контроля (надзора), указанных в ч. 4 ст. 1 настоящего Федерального закона.

К их числу относятся проверки при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, а также государственного строительного надзора, контроля и государственного надзора в области связи, обращения и защиты информации, контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны. Кроме того, в данный перечень входят проверки при проведении государственного контроля регулирования цен (тарифов) и надбавок к ним, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий и организациями коммунального комплекса, контроля за оборотом оружия, наркотических средств и психотропных веществ, а также контроля и надзора в сфере труда, в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью, надзора по ядерной и радиационной безопасности.
Требование ч. 5 ст. 10 Закона, касающееся необходимости согласования с органом прокуратуры в установленных случаях внеплановой выездной проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, само по себе не относится к видам, предмету, основаниям или срокам проведения проверки. С этой точки зрения, даже если проверка проводится при осуществлении видов контроля (надзора), обозначенных в ч. 4 ст. 1 Закона, правомерно распространять норму о согласовании ее проведения с органом прокуратуры с 01.05.2009.

Однако более логичным представляется другой подход: поскольку данное требование адресовано определенным видам проверок, а также основаниям их проведения, то в силу неприменимости до 01.01.2010 положений о видах и основаниях проведения проверки при осуществлении видов контроля (надзора), перечисленных в ч. 4 ст. 1 Закона, невозможно до указанной даты квалифицировать видовую принадлежность проверки в используемой Законом терминологии, а также определить, какое из предусмотренных Законом оснований ее проведения применяется, в связи с чем требование ч. 5 ст. 10 Закона до 01.01.2010 в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора) также не подлежит применению.

На заметку!

Подводя итог вышеизложенному, рекомендуем обратить внимание на следующие моменты:
В настоящее время отсутствуют основания для нераспространения вступивших в силу норм Закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ на отношения, возникающие при проведении административным органом проверок, по итогам которых решается вопрос о привлечении субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности. Исключение составляют мероприятия, на которые в соответствии с ч. 3 ст. 1 рассматриваемого Закона не распространяются его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок.

Норма о необходимости согласования с органами прокуратуры внеплановых выездных проверок субъектов малого или среднего предпринимательства, проводимых по основаниям возникновения угрозы причинения (или непосредственного причинения) вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, подлежит применению по общему правилу с 01.05.2009, но для отдельных видов государственного контроля (надзора), перечень которых содержится в ч. 4 ст. 1 Закона, — с 01.01.2010.