Взыскание с бюджетополучателей

Сложно предвидеть все противоречия, которые могут возникнуть между принимаемыми нормами права и уже существующим законодательством, особенно при масштабной перекройке законов. Их появление неизбежно и, более того, естественно. Большее затруднение вызывают не коллизии нового законодательства с другими актами, а разночтения внутри самих новелл.

«В результате внесения комплексных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора» (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.06.2008 «О бюджетной политике в 2009—2011 годах»). Работа с главой 24.1 Бюджетного кодекса РФ тем не менее позволяет констатировать наличие существенных пробелов.

Статья 239 Бюджетного кодекса содержит важное правило об иммунитете бюджетов — обращение взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации производится исключительно в соответствии с главой 24.1 БК РФ, т. е. на основании двух исполнительных документов — исполнительного листа и судебного приказа.

В каком порядке исполняется постановление суда о наложении на бюджетополучателя административного наказания в виде штрафа?

— С одной стороны, постановление суда (мирового судьи) о наложении административного штрафа — это и судебный акт, и исполнительный документ. С другой — постановление об административном правонарушении не указано в главе 24.1 БК РФ. По крайней мере строгие формулировки главы 24.1 БК РФ не дают повода для сколько-нибудь широкого толкования перечня исполнительных документов, исполняемых органами казначейства (см. Письмо Федерального казначейства РФ от 30.08.2007 № 42-7.1-15/9.2-330 «О порядке применения Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.05.2007 №31»). То есть положения ст. 239 и главы 24.1 Бюджетного кодекса в этой части взаимно исключают друг друга.

Здесь же необходимо упомянуть о противоречии между ст. 32.2 КоАП РФ (постановления о наложении административных штрафов исполняются судебными приставами-исполнителями) и положением ст. 239 БК РФ о запрете службе судебных приставов обращать взыскание на средства бюджетов бюджетной системы, за исключением случаев, установленных Бюджетным кодексом.

Особенно бросается в глаза оговорка о том, что случаи участия приставов в процедуре взыскания бюджетных средств ограничиваются только Бюджетным кодексом. КоАП РФ, будучи иным федеральным законом, содержит правило, исключающее действие ст. 239 БК РФ. В итоге мы имеем «замкнутый круг» — судебный пристав-исполнитель обязан исполнить постановление мирового судьи о наложении на бюджетополучателя административного штрафа по КоАП РФ, но это будет противоречить ст. 239 БК РФ.

В свою очередь, органы казначейства не могут принять к исполнению постановление суда о наложении штрафа опять-таки по причине запрета, содержащегося в ст. 239 БК РФ. Еще больше запутывает ч. 2 ст.1 Закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» — в ней говорится об отнесении к сфере бюджетного законодательства условий и порядка исполнения судебных актов по передаче денежных средств соответствующего бюджета только гражданам и организациям. А взысканный административный штраф, очевидно, передается не им.

На «легкое» разрешение противоречия между КоАП РФ и БК РФ с помощью ч. 2 ст. 2 БК РФ рассчитывать не приходится. Особенно в свете разъяснений, неоднократно данных Конституционным Судом РФ (см. определения от 15.05.2007 № 371-О-П, от 16.11.2006 № 454-О и др.). Правило временного приоритета тоже не срабатывает — последние поправки в ст. 32.2 КоАП РФ внесены позже принятия главы 24.1 БК РФ.

И тем не менее полагаем, что судебный акт о наложении административного штрафа на бюджетополучателя может и, более того, должен исполняться в порядке главы 24.1 БК РФ по следующим причинам.

Во-первых, ст. 239 Бюджетного кодекса является по отношению к нормам главы 24.1 общим принципом, определяющим правилом. Учитывая, что именно глава 24.1 «развивает» положения ст. 239, следует признать, что в случае концептуального расхождения между ними приоритет все же нужно отдать принципу (см. постановления ФАС ДВО от 26.06.2008 № Ф03-А73/08-1/2189, ФАС ВСО от 22.09.2008 № А74-476/08-Ф02-4555/08).

Во-вторых, единственный, по большому счету, критерий разграничения правил, установленных главой 24.1 БК РФ и законодательством об исполнительном производстве, — это объект притязаний взыскателя (бюджетные средства). Обязанность должника произвести выплату из бюджета (независимо от формулировки этой обязанности) больше корреспондирует положениям главы 24.1 БК РФ. Иной подход (дескать, в главе 24.1 написано «судебные акты о взыскании», да еще и приведен исчерпывающий перечень исполнительных документов и т.д.) отдает чрезмерным формализмом.

Но как соотнести формулировки судебных актов о наложении административного штрафа (вроде «назначить наказание в виде административного штрафа в размере» и т.п.) с главой 24.1 БК РФ, предусматривающей исполнение судебных постановлений о «взыскании»? Здесь упираемся в Письмо Федерального казначейства от 19.07.2006 №42-7.1-15/5.1-298, которым разъяснено, что поступившие в органы казначейства исполнительные документы о совершении определенных действий обязывающего характера необходимо возвращать взыскателям для направления их в территориальные органы службы судебных приставов.

Разъяснение неоднозначное, поскольку автоматически вызывает вопрос о допустимости принятия органами казначейства к исполнению судебных актов, обязывающих должника совершить действия по передаче денежных средств, например произвести выплату в пользу взыскателя, возместить ущерб, компенсировать убытки, понести административное наказание, выполнять мировое соглашение, исполнить признанный в России иностранный судебный акт и т.п. По изложенным выше причинам такой подход формален. Кроме того, он не учитывает, что административной штраф и есть «денежное взыскание» (ст. 3.5 КоАП РФ).

Таким образом, следует признать необходимость широкого прочтения перечня исполнительных документов, подлежащих исполнению в порядке главы 24.1 БК РФ, в частности, путем включения в него постановлений судов о наложении на бюджетополучателей административных штрафов.

Может ли клиент органа казначейства добровольно оплатить наложенный на него штраф (не исключает ли ч. 3 ст. 239 БК РФ право должника добровольно исполнить установленное судебным актом требование к нему)?

— Уже упомянутое Письмо Федерального казначейства от 19.07.2006 №42-7.1-15/5.1-298 разъясняет — исполнение судебного акта в порядке предъявления его непосредственно должнику и последующего предъявления должником в орган казначейства исполнительного документа (вместе с платежным поручением) не соответствует бюджетному законодательству.

Однако разъяснение Конституционного Суда РФ, данное им в Постановлении от 14.07.2005 № 8-П, напротив, исходит из того, что «…из права на обязательное и неукоснительное исполнение… судебного решения не следует возможность произвольного выбора гражданином той или иной процедуры исполнения решения, особенности которой применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел устанавливаются федеральными законами».

Данное разъяснение подразумевает право законодателя установить специальную процедуру исполнения судебных актов о взыскании средств с бюджетов, в том числе определить уполномоченный орган власти. При этом наделение такими полномочиями органа казначейства не делает его органом принудительного исполнения, даже при наличии в арсенале меры принуждения (приостановление операций по счетам).
В этом свете закономерным выглядит разъяснение Пленума ВАС РФ, который приравнял порядок исполнения судебных актов (ст. 242.2) к добровольному исполнению судебного постановления (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23).

То есть бюджетополучатель не вправе исполнить судебный акт о наложении административного штрафа, минуя порядок, установленный глава 24.1 БК РФ, не потому, что существует какой-либо запрет на добровольное исполнение судебных актов, а потому что глава 24.1 не предусматривает порядок такого добровольного исполнения.